关山难越：四川省教师职称评选文件简析
《滕王阁序 》中，我最喜欢的一直是这句话——关山难越，谁悲失路之人。
最近接触到了一点中小学教师评高级教师的现实问题，突然发现相关政策文件的历史有点意思，能体现出中国科层治理的情况，于此记录。
职称晋升之路
岗位与职称
岗位和职称并不一样。岗位是教师工作的位置（后勤，行政，教师等），职称是教师的专业技术水平。
在我国义务教育阶段的中小学学校阶段，教师职称从低到高依次是三级教师、二级教师、一级教师、高级教师、正高级教师五档。
对大部分老师来说，职称主要影响的是自身的工资。此外，退休金与职业年限挂钩，越早评上对应职称，退休工资水平随着对应职称的任教年数增多而增多1。
比较难的两个个坎分别是到一级教师的跨越和副高教师的跨越。二级教师一般年限到达即可认定资历；一级教师有课改大赛，优秀教师等获奖要求，需要参与评选。
国家层面的政策文件
2015 年以前，中小学职称评选依据文件是《教育事业单位岗位设置管理的三个指导意见的通知》（国人部发〔2007〕59 号），继承自更早的管理文件《中学教师职务试行条例》（职改字〔1986〕第 112 号）
关键点有以下几点：
- 小学和初中的岗位职称是分开的。例如中学分中学高级、一级到三级；小学分小学高级和一级到三级。
- 职称依赖于岗位。大部分时候教师的职称对应着一个工作岗位。例如小学高级教师既是岗位也是职称。
- 岗位级别有比例控制要求。
国人部发〔2007〕59 号文件：
- 高等学校岗位设置实行岗位总量、结构比例和最高等级控制。
- 义务教育学校管理岗位一般设 6 个职员等级。管理岗位的最高等级、结构比例和各等级管理岗位的职员数量，根据义务教育学校的规格、规模和隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。
也就是职称名额基本和岗位名额绑定，而岗位等级比例基于岗位规模进行调整。例如今年 a 地区 2000 年一共 100 个教师，那么可能政府会分发 10% 副高岗位名额（10 个），20%一级教师岗位名额。2010 年 200 个教师了，名额按照比例提升。也就是 10% 对应副高名额（20 个），也就是 10 年间，随着教师队伍的扩大，增加了 10 个副高岗位名额2。
正高级教师在全国层面进行总量控制，因此副高的比例控制基本就是普通教师的职称天花板。
2015 年以后，指导文件为《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》（人社部发〔2015〕79 号）。重点有以下变化：
- 小学和中学的职务体系合并，相当于统一义务教育阶段的分配
- 要求职称评选条件与时俱进
- 对农村中学适当倾斜
2015 年前后：
- 小学和中学职称名额合并，加大了初中小学一体学校3的校长权力。
- 职称要求与时俱进，是教师卷课改比赛、教案比赛、微课比赛、论文发表的开始。
- 如果教师岗位编制规模不变，职称岗位名额也会基本不变。
人事权
职称评审权的分配，是一个标准的"中央定框架、省定底线、市加码、县执行"的科层结构。
- 国家统一制定路线规划，例如比例合理，评选标准符合时代要求、适当扶持农村这种大方向。剩下的执行细节由地方行使自由裁量权，因地制宜制定指标。
- 省份出台更加具体的执行标准。
- 地级市或者县级市主导人事任命权与具体的选拔标准和方案。也就是职称名额基本是在地级市或者县级市层面统筹安排的。
地方政策：四川省作为例子
地方政策的加码和滞后
这里以四川省作为例子
- 中央制定总体线路，地方制定具体细则，这是个自由裁量权的分配问题。地方更了解本地信息，有更好的决策能力，但也会带来地方保护、腐败的风险。
- 从执行上来看，地方实际上执行也存在响应时间，也就是政策推行滞后于中央信号。
- 科层治理上，也存在层层加码的风险，地方的选拔标准将高于中央的基准，带来内卷竞争
- 站在委托代理角度来分析，虽然地方更容易接触到执行需要的信息，但是如果地方的代理人自身没有激励去了解收集信息，那么制度并没有达到理想的效果。这是一个当代制度设计的两难；例如如果职称评选和政策制定者利益相关，他会谋取利益；如果没有关系，都让评选上职称的人制定政策，他们容易懒政。
在中央改革后，四川正式的文件具有显著的滞后性，相对完善的正式文件大概是《四川省中小学教师职称申报 评审基本条件》（川教2020 [85] 号）
里面进一步层层加码了年度考核、学历、从教年限等要求。
最核心的是，里面加入了支教要求：
（一）城区（含县城）中小学校教师评聘一级教师以上职务， 要有任现职以来 1 年以上或从教以来 2 年以上在薄弱学校、农村 学校或“四大片区”学校支教（从教）经历。
（二）为薄弱学校、农村学校或“四大片区”学校采取线上途 径教学、免费提供优质资源的，由县级以上教育行政部门结合使 用情况、在线点击量等认定，其折合的相应课时量，对照当地教 师基本工作量标准换算的时间，视作相应支教（从教）经历。“四 川云教”主播学校的教师从事网上教学和高校学生参加凉山顶岗 实习支教的教学（顶岗）时间视为支教（从教）经历。
但是请注意，这个要求是针对城市教师评选职称。城市教师评选职称需要支教。
而针对农村教师的要求直到 2023 年才补全：
关于进一步加强中小学岗位设置及聘用管理九条措施》（川人社办发〔2023〕95 号）。其中最重要的是农村教师去城镇的轮岗：
对在乡村中小学聘用累计满 25 年、且聘岗期间按照当地互派轮岗实施办法到城镇中小学任教满 3 年的教师，按规定通过中小学副高级及以下教师职称评审后，可聘用到相应岗位层级最低等级岗位，不占相应等级教师岗位数量。
也就是只要农村教师教龄 25 年以上，且这 25 年中，包含了 3 年的城镇轮岗经济，就可以走绿色通道。也就是地方传言中的 22+3 绿色通道。
那快退休的老师怎么解决呢？都要退休了，还要求三年轮岗可能就不太公平，因此又补充了一个文件：
（川人社办发〔2024〕56 号）。更让人震惊的是，这么重要的两个文件，我们无法在四川省的政府相关网站里查到，只能通过问政四川、地方政府二次引用知道文件的要求。
由于九条措施给农村教师的绿色通道需要轮岗，因此这个文件需要考虑退休教师，再次给快退休的老师划分了优惠条件：
以《九条措施》（川人社发(2023)95 号）为时间节点，也就是 2024 年 1 月 1 号那个时间点，针对农村教师4：
- 聘用时间 25 年以下的，正常参加职称名额的竞选，对应的就是走 22+3（至少 25 年农村教龄，其中 3 年城镇轮岗）
- 25-27 年的教师，需要轮岗一年以上
- 27 年极其以上的教师，不需要轮岗要求
也就是 2 和 3 满足要求的教师的教师并不占用正常名额，相当于绿色通道。但是满足 2-3 要求的教师基本都快要退休了。
第三类教师并不需要轮岗，是政策最利好的乡村教师，基本等于能直接评上副高。关键是第二类教师，真正卡农村教师晋升的就变成了如何成功去城镇轮岗。
可以发现，从 15 年强调农村优惠，到 24 年真正出台，四川省时间足足用了 9 年。而且更大的问题在于，农村到城镇的轮岗制度怎么推行？据笔者所知，到 26 年才逐步在县级市层次开始推行，也就是又滞后了两年。
问政四川例子
线上例子
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事实就是，中央的理念落实到地方，考核从以前的资历、获奖变成了卡轮岗交换的名额，而地方的轮岗交换是极其不透明的。
其他更一般的问政四川的反馈例子：
身边的田野调查
城市去农村支教尚且可以理解，农村去城市轮岗的理念就有点费解了。
就个人接触的案例来说，有以下现象：
- 中小学的一体化的学校，校长通关灵活调整老师初中、小学的身份来分配编制。也就是这种学校的校长获得了更大的寻租权。
- 编制是在地级市\县级市范围内统筹轮岗5。
- 轮岗数量和结构上存在相当程度的错配。
- 数量上，中小学的轮岗需求和幼儿园轮岗需求资源错配：中小学轮岗需求过低，很多人想要轮岗但没有岗位；幼儿园反之，很多空缺轮岗名额但无人报名。
- 结构上，学科和学段存在错位。前面幼儿园和小学初中就是例子。学科结构也存在问题，例如化学，地理这类学科随着改革，缺少轮岗岗位需求6。
- 性别上，小学初中教师目前女性占比较高，考核组可能会倾向于招收男性教师。
- 实施的理念上。轮岗优惠考虑了快退休的农村教师，因此文件也指出优先农村快退休的教师，遵循意愿优先安排轮岗。可实际过程中，考核的接收方未必希望接收快退休的老师。
一点想法
第一，科层治理的黑与红
理解中国政策，离不开央地关系的讨论。。在最理想的构想中，中央统筹全局，制定分工协作的关系，否则地方各自为政，地方分割也不是好的结果。因此，科层治理是一个剩余自由裁量权分割的问题。
关键是如何设计激励。可是执行者的人选本就存在两难，如果职称评选和政策制定者利益相关，他会谋取利益；如果没有关系，都让评选上职称的人制定政策，他们容易懒政——尤其是人力资本这种不好显著量化的指标。
官员竞标赛和科层治理有时候会趋近与一种丛林法则，最终都是 对上负责 。在大学校园里，我常常听到老师们抱怨学术界考核，外行指导内行，标准不合理，但是一旦到了学生觉得保研规则不合理，每个老师似乎都容易粗暴地概括学生矛盾，功利性太强，恨不得离远点。这何尝不是一种对上负责？
为什么丛林法则总是会成为社会常态？对上负责的反面是对下分化和内耗，因此一旦形成就很难产生团结反抗的力量。
第二，经济问题和管理问题。
老梗越用越经典，上面本意是好的，下面执行坏了。
经济学问题不只是经济问题，顶层的理念都是正向的——科学考核，农村优待，但是执行上存在内部响应滞后和激励缺失的问题。例如人事权归低级市所有，因此不难发现，各地都先安排好市区怎么晋升考核，再考虑农村怎么晋升考核。
执行的时间浪费也会带来危机。本就是利好农村的政策，按照服务年限划分三批，可是等到利好政策出来时，很多教师早已退休。
第三，公开透明度。
问政四川上职称投诉最集中的，就是"不公开"：名额不公开、预留名额、差额评审只有口头通知、评分规则说不清、公示名单里一线教师只有一人而领导占了大半。规则越复杂、越不透明，解释权就越集中在上面；不公开的规则，就成了上面手里的筹码。层层加码加出来的那些说不清的"本地条件"，恰好就是最方便"运作"的地方。