# 关山难越：四川省教师职称评选文件小分析


> 关山难越，难的不只是关山本身，更是关山脚下的规则，从来不在赶路的人手里。

最近接触到了一点中小学教师评高级教师的现实问题，突然发现相关政策文件的历史有点意思，能体现出中国科层治理的情况，于此记录。

## 职称晋升之路

### 岗位与职称

岗位和职称并不一样。岗位是教师工作的位置（后勤，行政，教师等），职称是教师的专业技术水平。

在我国义务教育阶段的中小学学校阶段，教师职称从低到高依次是**三级教师、二级教师、一级教师、高级教师、正高级教师**五档。

对大部分老师来说，职称主要影响的是自身的工资。此外，退休金与职业年限挂钩，越早评上对应职称，退休工资水平随着对应职称的任教年数增多而增多[^9]。

比较难的两个个坎分别是到**一级教师**的跨越和**副高教师**的跨越。二级教师一般年限到达即可认定资历；一级教师有课改大赛，优秀教师等获奖要求，需要参与评选。

![义务教育阶段教师晋升的金字塔](/img/科层治理的文件裁量.zh-cn-1787303812091.webp)

### 国家层面的政策文件

2015 年以前，中小学职称评选依据文件是《教育事业单位岗位设置管理的三个指导意见的通知》（[国人部发〔2007〕59 号](http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1443/moe_1497/tnull_23287.html)），继承自更早的管理文件《中学教师职务试行条例》（[职改字〔1986〕第 112 号](http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk/neirong/fenlei/sxml_jsgz/jsgz_xzgl/xzgl_zgks/201303/t20130315_148690.html)）

关键点有以下几点：

- 小学和初中的岗位职称是分开的。例如中学分**中学**高级、一级到三级；小学分**小学**高级和一级到三级。
- 职称依赖于岗位。大部分时候教师的职称对应着一个工作岗位。例如小学高级教师既是岗位也是职称。
- 岗位级别有比例控制要求。

> 国人部发〔2007〕59 号文件：
> 
> - 高等学校岗位设置实行岗位总量、结构比例和最高等级控制。
> - 义务教育学校管理岗位一般设 6 个职员等级。管理岗位的最高等级、结构比例和各等级管理岗位的职员数量，根据义务教育学校的规格、规模和隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。

也就是职称名额基本和岗位名额绑定，而岗位等级比例基于岗位规模进行调整。例如今年 a 地区 2000 年一共 100 个教师，那么可能政府会分发 10% 副高岗位名额（10 个），20%一级教师岗位名额。2010 年 200 个教师了，名额按照比例提升。也就是 10% 对应副高名额（20 个），也就是 10 年间，随着教师队伍的扩大，增加了 10 个副高岗位名额[^11]。

> 正高级教师在全国层面进行总量控制，因此副高的比例控制基本就是普通教师的职称天花板。


教师是中级职称，高级教师是副高级职称；再往上的正高级教师名额寥寥，绝大多数教师一辈子够得着的天花板，其实就是高级教师。于是全四川几十万教师挤的那道"关山"，说到底是一级到高级的这一跃。

2015 年以后，指导文件为《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》（[人社部发〔2015〕79 号](http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1779/201509/t20150902_205165.html?utm_source)）。重点有以下变化：

- 小学和中学的职务体系合并，相当于统一义务教育阶段的分配
- 要求职称评选条件与时俱进
- 对农村中学适当倾斜

2015 年前后：

- 小学和中学职称名额合并，加大了初中小学一体学校[^10]的校长权力。
- 职称要求与时俱进，是教师卷课改比赛、教案比赛、微课比赛、论文发表的开始。
- 如果教师岗位编制规模不变，职称岗位名额也会基本不变。

### 人事权

职称评审权的分配，是一个标准的"中央定框架、省定底线、市加码、县执行"的科层结构。

1. 国家统一制定路线规划，例如比例合理，评选标准符合时代要求、适当扶持农村这种大方向。剩下的执行细节由地方行使自由裁量权，因地制宜制定指标。
2. 省份出台更加具体的执行反感。
3. 地级市或者县级市主导人事任命权与具体的选拔标准和方案。也就是职称名额基本是在地级市或者县级市层面统筹安排的。

## 地方政策：四川省作为例子

### 地方政策的加码和滞后

> 这里以四川省作为例子

- 中央制定总体线路，地方制定具体细则，这是个自由裁量权的分配问题。地方更了解本地信息，有更好的决策能力，但也会带来地方保护、腐败的风险。
- 从执行上来看，地方实际上执行也存在响应时间，也就是政策推行滞后于中央信号。
- 科层治理上，也存在层层加码的风险，地方的选拔标准将高于中央的基准，带来内卷竞争
- 站在委托代理角度来分析，虽然地方更容易接触到执行需要的信息，但是如果地方的代理人自身没有激励去了解收集信息，那么制度并没有达到理想的效果。这是一个当代制度设计的两难；例如如果职称评选和政策制定者利益相关，他会谋取利益；如果没有关系，都让评选上职称的人制定政策，他们容易懒政。

在中央改革后，四川正式的文件具有显著的滞后性，相对完善的正式文件大概是《四川省中小学教师职称申报 评审基本条件》（[川教2020 [85] 号](https://edu.sc.gov.cn/scedu/c100495/2020/11/2/4b29ba325c704529b8d934c634743b68.shtml)）

里面进一步层层加码了年度考核、学历、从教年限等要求。

最核心的是，里面加入了**支教要求**：

> （一）城区（含县城）中小学校教师评聘一级教师以上职务， 要有任现职以来 1 年以上或从教以来 2 年以上在薄弱学校、农村 学校或“四大片区”学校支教（从教）经历。 
> 
> （二）为薄弱学校、农村学校或“四大片区”学校采取线上途 径教学、免费提供优质资源的，由县级以上教育行政部门结合使 用情况、在线点击量等认定，其折合的相应课时量，对照当地教 师基本工作量标准换算的时间，视作相应支教（从教）经历。“四 川云教”主播学校的教师从事网上教学和高校学生参加凉山顶岗 实习支教的教学（顶岗）时间视为支教（从教）经历。

但是请注意，这个要求是针对**城市教师**评选职称。城市教师评选职称需要支教。

而针对**农村教师**的要求直到 2024 年才补全（川人社办发〔2024〕56 号）。更让人震惊的是，这么重要的文件，我们无法在四川省的政府相关网站里查到，只能通过问政四川、地方政府二次引用知道文件的要求。



![来源，问政四川-川人社办发〔2024〕56号](/img/科层治理的文件裁量.zh-cn-1787315073429.webp)

其中最重要的是要求**城乡轮岗**：

![如图](/img/科层治理的文件裁量.zh-cn-1787314998488.webp)
这个文件正式公布了针对（而这种文件居然算内部文件，不能公开）**农村教师**的职称特别要求。其中主要利用支教要求将农村教师划分了三档。

以《九条措施》（川人社发(2023)95 号）为时间节点，也就是 2024 年 1 月 1 号那个时间点，针对农村教师：

1. 聘用时间 25 年以下的，正常参加职称名额的竞选。
2. 25-27 年的教师，需要轮岗一年以上
3. 27 年极其以上的教师，不需要轮岗要求

也就是 2 和 3 满足要求的教师的教师并不占用正常名额，相当于绿色通道。但是满足 2-3 要求的教师基本都快要退休了。

第三类教师并不需要轮岗，是政策最利好的乡村教师，基本等于能直接评上副高。关键是第二类教师，真正卡农村教师晋升的就变成了如何成功去城镇轮岗。

可以发现，从 15 年强调**农村优惠**，到 24 年真正出台，四川省时间足足用了 **9 年**。而且更大的问题在于，农村到城镇的轮岗制度怎么推行？据笔者所知，到 26 年才逐步在县级市层次开始推行，也就是又**滞后了两年**。

![问政四川（https://ly.scol.com.cn/thread/details/3586246）](/img/科层治理的文件裁量.zh-cn-1787316098620.webp)
### 问政四川例子

> 问政网页是群众监督和求助的好平台！👍

事实就是，中央的理念落实到地方，考核从以前的资历、获奖变成了卡轮岗交换的名额，而地方的轮岗交换是极其不透明的。
![问政四川-https://ly.scol.com.cn/thread/details/3899023](/img/科层治理的文件裁量.zh-cn-1787316301453.webp)![问政四川-https://ly.scol.com.cn/thread/details/3899023](/img/科层治理的文件裁量.zh-cn-1787316335734.webp)![问政四川-https://ly.scol.com.cn/thread/details/3766710](/img/科层治理的文件裁量.zh-cn-1787316436385.webp)![问政四川-https://ly.scol.com.cn/thread/details/3766710](/img/科层治理的文件裁量.zh-cn-1787316497651.webp)
其他更一般的问政四川的反馈例子：

- 遂宁市安居区 [《糟糕的教育生态》](https://ly.scol.com.cn/thread/details/3937079)
- 广汉市 [《有关乡村教师进城轮岗问题》](https://ly.scol.com.cn/thread/details/3580680)
- [成都高新云芯学校职称评审和绩效发放不透明](https://ly.scol.com.cn/thread/details/3853412)
- [南充市教师副高级职称评审存在重大程序违规](https://wz.mala.cn/wz/wzinfo?wid=380186)
- [龙泉驿区2024年中一职称评审名额限定](https://ly.scol.com.cn/thread/details/3608989)
## 一点想法

**第一，科层治理的黑与红** 

理解中国政策，离不开央地关系的讨论。。在最理想的构想中，中央统筹全局，制定分工协作的关系，否则地方各自为政，地方分割也不是好的结果。因此，科层治理是一个**剩余自由裁量权分割**的问题。

关键是如何设计激励。可是执行者的人选本就存在两难，如果职称评选和政策制定者利益相关，他会谋取利益；如果没有关系，都让评选上职称的人制定政策，他们容易懒政——尤其是人力资本这种不好显著量化的指标。

官员竞标赛和科层治理有时候会趋近与一种丛林法则，最终都是 **对上负责** 。在大学校园里，我常常听到老师们抱怨学术界考核，外行指导内行，标准不合理，但是一旦到了学生觉得保研规则不合理，每个老师似乎都容易粗暴地概括学生矛盾，功利性太强，恨不得离远点。这何尝不是一种对上负责？

为什么丛林法则总是会成为社会常态？对上负责的反面是对下分化和内耗，因此一旦形成就很难产生团结反抗的力量。

**第二，经济问题和管理问题。**

老梗越用越经典，上面本意是好的，下面执行坏了。

经济学问题不只是经济问题，顶层的理念都是正向的——科学考核，农村优待，但是执行上存在内部响应滞后和激励缺失的问题。例如人事权归低级市所有，因此不难发现，各地都先安排好市区怎么晋升考核，再考虑农村怎么晋升考核。

执行的时间浪费也会带来危机。本就是利好农村的政策，按照服务年限划分三批，可是等到利好政策出来时，很多教师早已退休。

**第三，公开透明度。** 

问政四川上职称投诉最集中的，就是"不公开"：名额不公开、预留名额、差额评审只有口头通知、评分规则说不清、公示名单里一线教师只有一人而领导占了大半。规则越复杂、越不透明，解释权就越集中在上面；不公开的规则，就成了上面手里的筹码。层层加码加出来的那些说不清的"本地条件"，恰好就是最方便"运作"的地方。







[^9]: 评上副高 然后五年后退休；评上副高 然后三年后退休；两者的工资绩效也不相同。

[^10]: 农村地区还有很多初中和小学一体的学校

[^11]: 由于现在编制规模长期稳定，趋近一退一入，确实编制途径就非常稀少